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以科学分类为基础推进事业单位改革分类及其难题
时间:2013-08-05              

  分类是管理的基础,科学分类是事业单位管理特别是改革的基础。虽然自1990年代中期国家就开始在事业单位改革中提出合理分类与分类推进的要求,特别是进入 2000年后,各地在改革探索中逐步形成一些分类标准并进行分类改革。但事业单位分类依然是有待解决的难题,其困难在于:一是传统分类标准脱离社会发展现状。事业单位是我国特有的组织,传统事业体制政事不分,改革开放以来事企不分问题又产生,使得计划经济时期形成的界定及分类标准,已难以体现市场经济条件下社会组织变迁与实际分类状况。二是改革引发新问题。近 30年改革及实际管理中将部分可以企业化运行的单位和执行行政职能的机构纳入事业单位序列,导致事业单位体系十分庞杂,门类众多,职能各异,特别是一些单位功能定位不清,政事不分、事企不分严重,如目前承担行政职能和从事生产经营活动的单位约占到事业单位总数的20%。三是公共机构巨型化、多样化、复杂化。现代社会产生大量履行服务提供、非传统型的公共组织,加之社会组织变迁日益加快,各类社会需求、组织职能等常常重叠交叉、漂移迅速,这对传统上同质程度相对较高的公共部门产生严重冲击,正如荷兰学者桑德拉·凡·蒂尔指出的那样:“在现代社会中,政府的特征是:复杂的组织网络代替中央集权和等级制架构,政府和它们一起制定、执行和评估政策。”就我国而言,正如世界银行有关中国事业单位改革研究报告指出的那样:“政府机关、事业单位和国有企业常常交织在一起,使得事业单位和其他公共部门机构之间的界限模糊不清。”四是公益认定困难。公益性通常是辨识事业单位的主要标志,而分类改革的首要工作是通过分类将非公益性服务单位剥离出去。但作为分类核心概念的公益性这一术语本身缺乏明确的定义;同时,现行财政拨款方式(全额拨款、差额拨款、自收自支,这也是目前事业单位最有实际意义的分类标准)为公益性的现实界定增加了难度,理论上公共财政支持力度与公益性强弱是正相关关系,但现实情况并非如此,公益性越强未必财政支持越大,反之亦然。

  明确分类原则

  传统上,对事业单位分类主要是按所属行业、隶属关系、行政级别、经费来源等进行。从社会功能(职能)角度对事业单位进行分类经过近20年探索进入改革实际操作并逐步成为分类的重要标准。功能决定组织的存在及其结构、运行方式,社会功能的不同形成了企业、事业单位、社会团体、政府机关等不同组织形态,因而是组织分类的基本标准。事业单位的功能是提供公益服务,提供公益服务是事业单位存在的前提。虽然公益、公益性等概念本身不容易界定,但不以营利为目的,为不特定多数人乃至社会整体提供服务的公益行为却是客观存在,在现代社会公益服务已发展成为巨大的事业(行业),如《中华人民共和国公益事业捐赠法》通过列举法将公益事业分为四大类:(一)救助灾害、救济贫困、扶助残疾人等困难的社会群体和个人的活动;(二)教育、科学、文化、卫生、体育事业;(三)环境保护、社会公共设施建设;(四)促进社会发展和进步的其他社会公共和福利事业。因此,从事业单位管理与改革角度对公益性给出操作意义上的界定进而形成事业单位分类体系是可能的。这样,需要从组织宗旨、服务对象、活动领域三方面对事业单位确定分类原则、形成分类基本框架:组织宗旨不以营利为目的,通过提供服务实现社会公益目标;服务对象为不特定多数人,即面向社会提供公益服务(可包括为机关行使职能提供支持保障性服务),而非服务个人(此为私益行为)或排他性团体(此为互益行为);活动领域主要是公益事业捐赠法列举的四大类公益事业,由于上述活动具有消费的非排他性与非竞争性,以价格机制为核心的市场不能使生产和供给达到最优,需政府以不同的方式与不同的程度介入保障其供给。

  细化单位分类

  在明确原则基础上,需要立足事业单位现状,结合分类改革战略需要,建立分层次、精细化的分类体系。一是把握事业单位属性。立足社会组织变迁,结合《事业单位登记管理暂行条例》第二条关于事业单位的界定(“国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”),把握事业单位属性、特征及其与其他组织的基本区别:从组织宗旨(社会公益)将其与追求利润最大化的企业分开,从举办主体(国家)、产权性质(国有资产)将其与同样提供公益服务的民办非企业单位分开,从活动方式(持续性提供服务)将其与行使权力的政府机关分开……二是以社会功能为基础合理划分类别。立足对现有事业单位范围内不同活动的界定,结合公益认定,改变按机构名称、经费来源、人员管理方式等进行分类的传统做法,综合考虑各种因素形成具体分类体系:首先是按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个大类。其次是结合行业特性、市场供求关系、经费补偿机制等,特别是根据职责任务、服务对象和资源配置方式等情况,将从事公益服务的事业单位进一步细分为两类:承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务,不能或不宜由市场配置资源的,划入公益一类;承担高等教育、非营利医疗等公益服务,可部分由市场配置资源的,划入公益二类。

  分类推进改革

  分类改革目标是确定哪些单位应保留事业单位体系内加强公益属性,哪些需回归行政体制,哪些要通过转企改制推向社会。一是清理规范。对未按规定设立或原承担特定任务已完成的,对布局结构不合理、设置过于分散、工作任务严重不足或职责相同相近的,通过撤销、整合等方式进行“瘦身”,为分类改革创造条件。二是分类改革。对从事公益服务的,继续将其保留在事业单位序列、强化其公益属性;对承担行政职能的,结合行政管理体制改革和政府机构改革,特别是探索实行职能有机统一的大部门体制进行职能剥离、机构调整,逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构;对于从事生产经营活动的,按照政企分开、政资分开原则与现代企业制度要求,通过转企改制,注销事业单位法人,核销事业编制,进行国有资产产权登记和工商登记等逐步将其转为企业。改革后,只有公益性单位保留在事业单位序列,同时不再批准设立承担行政职能和从事生产经营活动的事业单位。三是形成机制。以强化公益属性为原则,以完善分类管理与运行机制为目标,形成更细化、具体的管理制度与运行方式:公益一类单位的宗旨、业务范围和服务规范由国家确定并不得从事经营活动;公益二类单位按照国家确定的公益目标和相关标准开展活动,在确保公益目标的前提下,可依据相关法律法规提供与主业相关的服务;同时,在机构编制、人事管理、收入分配、职业年金、财政支持、税收政策、国有资产管理等方面作出具体规定,分类规范各类单位管理与改革,形成体现科学分类要求、制度化的分类管理体制,为持续推进改革并不断固化改革成果提供制度框架与机制支撑。(赵立波  来源:学习时报)

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